Guide de référence des programmes d'aménagement des parcs nationaux

Ce volet du guide de référence présente les divers chapitres et paragraphes devant figurer dans le programme d'aménagement du parc national.

2.2.1. Approche descriptive du parc national

L'approche descriptive, contenue dans le programme d'aménagement, contribue à dresser l'état des connaissances de l'établissement public afin de caractériser l'identité et les logiques de fonctionnement du parc national. Les éléments d'information recueillis permettent de juger des atouts et des handicaps du territoire, de déterminer des enjeux de gestion et de poser des questions essentielles.

Il convient de bien distinguer dans cette approche descriptive :
- Les facteurs « stables » (à l'échelle de quelques décennies),
- Les facteurs « contextuels ».

Les facteurs « stables » ne devraient pas être modifiés significativement lors des prochains programmes d'aménagement (dans 5, 10 ans ... ). Ce sont les paramètres à prendre en compte pour la définition des objectifs à long terme, ainsi que d'éventuelles modifications de ces objectifs dans les versions ultérieures. Les facteurs « contextuels » sont au contraire les paramètres qui pourront changer totalement d'un programme à l'autre. Ce sont les paramètres qui interviendront dans la définition des objectifs de plan.

2.2.1.1. Présentation générale du parc national

Au travers d'une présentation générale du parc national, l'établissement public dispose de données générales qui lui permettent de communiquer auprès de ses divers partenaires et du public. Ce chapitre a également pour objectif, dans le cadre du programme d'aménagement, de donner une vue d'ensemble du parc national avant que ne soit entrepris un diagnostic plus approfondi.

2.2.1.2. Eléments de diagnostic

Les éléments d'information, réunis dans le diagnostic du programme d'aménagement, constituent la mémoire du parc national. Ils doivent apporter les renseignements nécessaires à la planification et à la mise en place rationnelle et écologique des projets d'aménagement, de protection et de conservation. Ils sont également une référence permanente qui permet d'informer le personnel de l'établissement public et de communiquer auprès du public.

2.2.1.2.1. Environnement du parc

2.2.1.2.1.1. Environnement naturel

Le milieu physique et le patrimoine géologique du parc
Ce chapitre aborde un ensemble de paramètres qui déterminent la flore, la faune et les habitats existants, ou susceptibles de se développer, sur le territoire du parc national.

Les unités écologiques du parc national
On ne prétend pas donner ici une définition « définitive » des unités écologiques. A l'heure actuelle, une unité écologique est considérée comme une unité de milieu naturel plus ou moins homogène quant à ses principaux caractères physiques et/ou biologiques, fonctionnels. Il peut s'agir de forêts, de landes, de prairies de fauche, de moraines... Dans le cadre du programme d'aménagement, cette réflexion sur les unités écologiques permet de représenter la physionomie des milieux, en les individualisant, de définir l'occupation des sols et de prendre en compte l'hétérogénéité du territoire. En fonction de l'échelle à laquelle il est pertinent d'identifier les milieux naturels, ou s'appuiera sur différents outils, par exemple CORINE Land Cover pour les petites échelles.

2.2.1.2.1.2. Autres éléments d'environnement

Le foncier

Le foncier est un élément très important pour le parc national puisqu'il influence, de manière considérable, le mode de travail de l'établissement public. Il est nécessaire d'en connaître certains éléments qui déterminent la marge de manoeuvre du parc national dans sa gestion de l'espace. A titre d'exemple, certaines concessions (domaine public maritime, EDF...) ne peuvent être ignorées. Cependant, le foncier ne mérite pas un développement considérable dans le cadre du programme d'aménagement. Ce serait un travail trop laborieux et l'établissement public dispose de relevés de propriété, effectués lors de la création du parc national.

Les politiques publiques

Un développement sur les politiques publiques, même s'il est succinct, permet d'accroître la contribution de celles-ci à la mise en oeuvre du programme d'aménagement. " donne également l'opportunité de fédérer l'établissement public et les instances politiques locales et supra locales.

L'économie locale

L'objet de ce chapitre est de présenter les logiques économiques présentes sur le « territoire parc national n afin de percevoir quels en sont les impacts sur l'environnement et d'évaluer la complémentarité entre le maintien d'un tissu d'activités économiques et la pérennité de l'espace protégé.

L'environnement social

Ce volet du programme d'aménagement rend compte de la perception qu'ont la population locale et les visiteurs du parc national. Il permet de déployer, par la suite, une politique en matière de communication et d'accueil du public afin de favoriser l'intégration du parc à son environnement et l'appropriation de ses objectifs de gestion.

2.2.1.2.2. Le patrimoine naturel

Ce chapitre témoigne de la connaissance, qualitative et quantitative, des espèces faunistiques, floristiques et des habitats du parc national. Il permet également d'acquérir une perception globale de l'évolution de l'écosystème.

2.2.1.2.3. Le patrimoine culturel

Les parcs nationaux abritent un patrimoine historique, culturel et paysager remarquable . Il contribue à définir « le caractère du parc national n, « l'esprit des lieux ». Ce patrimoine comprend :

- des éléments archéologiques (grottes contenant des vestiges archéologiques ou paléo-historiques, enceintes protohistoriques, mégalithes, tumuli, pierres gravées...),

- des éléments construits : bâti (forts, habitations, cabanes, refuges, clochers, ponts, viaducs ... ), Il petit n bâti paysager (terrasses, aménagements hydrauliques, ouvrages RTM, routes anciennes, pavages...), patrimoine industriel (mines, usines, technologies anciennes comme les fours à chaux...),

- un patrimoine immatériel, ethnobotanique et ethnozoologique: patrimoine pictural ou littéraire (écrivains, peintres, photographes ... ), patrimoine historique, monographies soulignant l'originalité du territoire-parc, contes et légendes, traditions, savoir-faire et spécialités locales, races anciennes et variétés d'espèces cultivées...),

Ce patrimoine fait l'objet d'un développement dans le programme d'aménagement afin d'être reconnu, valorisé et, dans certains cas, restauré.

2.2.1.2.4. L'évolution du territoire

L'étude de l'évolution du territoire permet de faire le point sur les activités passées au travers de leurs impacts sur l'état actuel du parc national et l'évolution des milieux. Elle nécessite de prendre en compte le facteur temps dans la gestion de l'espace et de concevoir le territoire comme évolutif.

2.2.2. Evaluation patrimoniale

L'évaluation patrimoniale est une étape incontournable dans le processus de planification des espaces protégés. En effet, elle permet d'identifier et de caractériser les éléments remarquables du patrimoine, de préciser leur importance et constitue la base de la définition et de la hiérarchisation des enjeux de gestion. De plus, les secteurs, dans le cadre de l'élaboration des plans de gestion, se réfèrent à cette évaluation, conduite sur l'ensemble du parc, pour définir la valeur particulière de leur territoire.

2.2.2.1. Evaluation du patrimoine naturel

Les espèces faunistiques, floristiques, les habitats présents sur le territoire du parc national ont fait l'objet d'une étude descriptive. Dans le cadre du programme d'aménagement, il est indispensable de recourir à l'évaluation ce patrimoine afin d'en déterminer la valeur, la représentativité, et de définir la responsabilité de l'établissement public dans la préservation et la conservation de ces espèces et habitats.

2.2.2.2. Evaluation du patrimoine culturel et du caractère du parc national

Aux termes des articles L 241.1 et L 241.3 du Code Rural, la mission des parcs nationaux est la protection de « la faune et de la flore » et la préservation de « l'aspect » et du « caractère du parc ». Ces notions sont à replacer dans l'ensemble du Code Rural qui précise dans son article L 200.1 du Livre Il nouveau que font partie du patrimoine national « les espaces ressources et milieux naturels », « les sites et paysages » au même titre que « les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques ». Il s'agit de les protéger, les mettre en valeur, voire les restaurer.

Comment donc apprécier et évaluer de manière scientifique (c'est à dire rigoureuse et partagée), ce patrimoine également culturel qu'il convient de ne point « altérer ». En d'autres termes, par quelles voies passe-t-on du pays au paysage ? Comment recenser les caractéristiques, les « motifs » d'un territoire que le distinguent des autres, qui composent son identité et son « caractère » ?

On devra tout d'abord poser comme postulat que le patrimoine culturel que supporte le paysage est composé d'éléments naturels et culturels et qu'il est avant tout le produit d'une émotion ou d'un regard porté¹ à un instant donné par un individu ou la société sur un territoire ou des éléments de ce territoire . Cette émotion et ce regard sont eux-mêmes le fruit de l'histoire des hommes sur ce territoire et du regard qu'il ont porté sur lui. C'est cet ensemble qui constitue le caractère du parc national. Il peut donc paraître difficile à première vue d'évaluer « scientifiquement » le caractère du parc national. Voici cependant plusieurs pistes et plusieurs critères d'évaluation.

2.2.2.2.1. Une évaluation des paysages

On proposera pour définir le caractère ou esprit des lieux de faire appel à un ou des paysagistes qui s'attacheront à dégager des éléments d'évaluation par la description des ambiances, (par exemple les ambiances sauvages et leurs composantes de structures, couleurs ... par opposition aux espaces habités ou aux espaces cultivés ou pâturés et leurs composantes). Cette description devra mentionner les évolutions qui ont conduit à la construction de ces ambiances et montrer en quoi chaque ambiance a sa propre dynamique qu'il conviendra par l'aménagement de maintenir ou restaurer.

2.2.2.2.2. La prise en compte du patrimoine historique, littéraire et artistique

Dans l'évaluation du patrimoine culturel, on teindra compte des représentations qui ont été mémorisées et transmises. Ces représentations inspirent à leur tour de nouveaux regards et une culture commune. Ce patrimoine, immatériel, est constitué par des descriptions littéraires et artistiques, savantes ou populaires, des tableaux, des poèmes, des photographies, des monographies historiques, des contes et légendes, des traditions orales locales, toutes choses qui donnent au territoire un sens qui le distingue des autres, qui le sort de la banalité.

2.2.2.2.3. Une évaluation du patrimoine bâti et du patrimoine usuel

L'évaluation du patrimoine immatériel doit être complété par celui des édifices, vestiges et objets témoins du passé et de l'usage traditionnel, dont l'intérêt architectural, ethnologique ou sociologique (actuel) a justifié ou justifierait l'inscription à l'inventaire des sites et monuments historiques ou toute autre mesure de protection.

2.2.2.2.4. La prise en compte des classements

Les représentations sociales ont également conduit à une reconnaissance collective des sites et des paysages, non pas objectivement. mais à partir d'une subjectivité partagée et consacrée. Le patrimoine culturel des sites bénéficie d'une inscription ou d'un classement. Ce classement est évidemment à prendre en compte dans l'évaluation du patrimoine culturel. Plusieurs types de classement -loi de 1930, patrimoine mondial, diplôme du Conseil de l'Europe, réserve de biosphère- sont quelques exemples. On trouvera dans les dossiers de candidature des références qualitatives et quantitatives qui ont conduit à ces classements qui viennent s'ajouter à celui de parc national.

Tous les critères d'évaluation évoqués plus haut, contribuent à la définition de l'esprit des lieux d'un parc national. Ils doivent guider l'aménagement et assurer le respect, voire dans certains cas la restauration du caractère du territoire. Ils doivent aussi pouvoir fonder le refus par le parc national de tel ou tel usage de l'espace, même en l'absence d'effets négatifs démontrés sur les espèces animales ou végétales ou les milieux, au titre de l'atteinte au caractère des lieux. La notion de caractère est en fin de compte transversale. Elle est au coeur du patrimoine culturel et s'applique tout autant au patrimoine naturel. A la valeur de l'endémisme des espèces animales et végétales correspond la valeur de l'authenticité des traditions et des regards portés par les hommes. Et c'est bien le croisement et la conjugaison de tous ces critères qui donnent au territoire Parc son caractère unique.

2.2.3. Projet politique du parc national

2.2.3.1. Enjeux de gestion du parc national

Les enjeux de gestion concernent l'ensemble des domaines d'action des parcs nationaux (conservation du patrimoine naturel, accueil du public, développement durable ... ). Ils découlent de la confrontation du diagnostic de territoire, de l'évaluation patrimoniale aux finalités des parcs nationaux. Ils permettent, par la suite, de déterminer et de justifier le projet politique de l'établissement public.

2.2.3.2. Les objectifs à long terme du parc national

Un objectif à long terme représente un état défini que l'on cherche à maintenir, restaurer ou créer. Il s'apparente à une orientation à long terme constituant un but idéal, non quantifié. On considère que ce but peut finalement être atteint au cours des programmes d'aménagement successifs. Les objectifs à long terme, accompagnés des fondements du parc national, de l'approche descriptive et de l'évaluation patrimoniale, constituent le volet stratégique à long terme du programme d'aménagement (dizaines d'années).

2.2.4. Volet managerial a moyen terme

Le volet managérial à moyen terme (5-7 ans) repose sur des objectifs de plan devant être atteints durant sa période d'application par le biais des plans de gestion (services et secteurs).

2.2.4.1. Les objectifs de plan

Ces objectifs définissent ce qu'il est raisonnable de pouvoir faire durant la période de validité du volet programmation (5-7 ans). Les objectifs de plan sont une étape vers l'atteinte d'un objectif à long terme. Ils sont exprimés de manière univoque, sont réalisables, mesurables, rationnels, délimités dans le temps. Ils ne doivent pas rester vagues (ex: conservation de la nature...).

2.2.4.2. La mise en oeuvre

La mise en oeuvre du volet managé rial du programme d'aménagement est prévue :

- Soit par un simple « cadre d'actions », qui permet de vérifier la cohérence globale des objectifs proposés avec les moyens disponibles,

- Soit comme une véritable « consolidation » (au sens comptable) des opérations prévues dans les plans de gestion des services et secteurs.

2.2.5. Le suivi de l'exécution et l'évaluation

2.2.5.1. Suivi de la mise en oeuvre

Le suivi de « ce que l'on fait réellement » est une première étape « effective » dans la gestion. Il repose sur une « consolidation » (au sens comptable) des informations issues des plans de gestion, en particulier au travers d'indicateurs synthétiques qui peuvent notamment être issus du budget annuel, du rapport d'activité et du tableau de bord thématique.

2.2.5.2. Evaluation

Evaluer les résultats (impact sur le territoire et efficacité de ce que l'on a fait) constitue l'essence même du processus managérial. Le retour d'expérience ainsi acquis doit permettre, dans les plans suivants, d'avancer de plus en plus efficacement vers les objectifs à long terme. L'évaluation des résultats repose, pour chaque objectif du plan, sur une définition préalable des facteurs majeurs d'influence, des facteurs de contrôle (ceux sur lesquels on peut agir) et d'indicateurs de résultat.

¹ A l'origine même de la notion de paysage, il y a la perception et la projection individuelle sur un espace. Le paysage est donc affaire de point de vue, au sens propre comme au figuré.